2007年以来，上海按照党的十七大提出的“三个更加注重”的要求，认真吸取社保资金案教训，针对土地出让、资金监管、行政审批等重点领域存在的突出问题，以制度建设为根本，以制约权力为核心，以科技手段为支撑，大力推行“制度加科技”，使权力运行“大小有界、公开透明、网上留痕、全程监控”，逐步形成纵贯市区县，横向涵盖行政审批、行政执法、资源交易、资金监管等重点领域和关键环节的一整套预防腐败制度和信息技术支撑系统。实践证明，运用“制度加科技”加强对权力制约与监督，符合胡锦涛总书记在十七届中央纪委五次全会上提出的“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力、增强制度实效”和“高度重视现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，把科技手段融入制度设计之中，不断提高反腐倡廉工作科技含量”的要求，符合反腐倡廉建设规律，符合时代方向和发展趋势，一定程度上破解了权力配置不科学、权力运行不规范、权力监督不落实等监督难、难监督的问题。2011年，中央纪委在第六次全体会议工作报告中明确要求在全国推广“制度加科技”的有效做法。本文试就上海运用“制度加科技”加强对权力的制约和监督作一些理论上的思考。
   
    一、运用“制度加科技”，加强对权力的制约与监督，有利于增强权力配置的科学性
    公共权力配置中容易出现权力边界比较模糊和权力过分集中的现象，集中表现为在部门之间或部门内部权力分工不清晰，有利益的事情争着管，没有利益的事情无人管；公共权力往往集中于一些部门和单位，这些部门和单位又将权力集中于少数人甚至个别人手中，其结果是权力相对集中、运作相对垄断、制约相对乏力、监督相对薄弱，容易产生权力失衡、权力滥用、权力失控等问题，对权力的正确行使造成潜在危胁。运用“制度加科技”增强权力配置的科学性，就是要在对公共权力进行清理、确定和规范的基础上，加强对决策权、执行权和监督权的合理分工与配合，形成互相制衡的机制，并通过科技手段将各项权力固定下来，使每一项权力，无论是大是小，其边界都更加清晰，权限都更加明确。
    一是清权确权。主要是对各部门和单位的公共权力进行全面清理，并对清理后的权力进行确认和规范。经过清权确权的权力事项一经公开，任何部门和个人都不得随意变更。以上海开展的行政审批标准化管理工作为例，我们在全市进行清理工作的同时，积极探索把开展清权确权、实行目录管理作为开展网上审批工作的基础和关键。在先期开展试点的浦东新区，委办局层面共清理出行政权力事项5500余项；街镇层面进一步拓展，共清理出党务、政务、事务权力事项1100 余项。2010年，上海在全国率先发布《行政审批目录管理办法》，在全国第一家正式建立行政审批目录管理制度，依据“合法、合理、效能、责任、监督”五项原则，对行政审批实行长效、动态管理，定期进行取消、调整。凡未进入目录者，一律不得再行审批。对于要增加的行政审批，必须在实施前进行登记备案列入目录后方能予以实施。部门的“三定方案”涉及行政审批的，必须以审批目录为准，目录上没有的行政审批，不得进入“三定方案”。对于未进目录擅自增加审批的，一律进行问责。
    二是分解制衡。在清权确权的基础上，对保留的各项权力进行分解、整合与制约，使决策权、执行权和监督权等各项权力合理分工，处于相互平衡的和谐状态，避免权力过分集中。比如，上海在建立全市统一的土地交易市场过程中，按照“规则制定、业务办理、监督考核”三分离的要求，在土地交易市场管理上进行职能分解整合，做到决策有标准、办理有流程、监督有指标。改变了以往业务处室既制订规则、又负责审批，一个项目从受理到办结，往往由一人负责到底，权力过分集中的现象，实现了决策权、执行权和监督权的分工与制约。土地交易市场自2009年开业以来，没有接到一封信访举报件，对权力的分解制衡在有效预防腐败方面发挥着积极作用。
    三是电子固化。对精简后保留的权力运用“制度加科技”进行电子化或信息技术上的固化，可以防止权力的随意膨胀。凡是在计算机网络上运行权力的清单上没有的权力，就不可能再增加进来，从而杜绝通过权力膨胀而增加腐败机会的可能。上海运用“制度加科技”的理念和方式，在土地出让、资金监管、政府采购、行政审批等重点领域开展的所有创新实践都运用了信息技术对权力进行固化，实行全程电子化运行，用无情的电脑管住有情的人脑，从而实现权力运作的不同层次之间、同一层次不同环节之间的相互牵制和制约，从根本上改变权力过于集中的状况。
 
    二、运用“制度加科技”，加强对权力的制约与监督，有利于规范权力运作的程序化
    过分集中的权力常常处于封闭运作状态，封闭运作的权力往往不是以规范的程序来制约和保障。这种情况集中表现为握有重权的领导干部和重要岗位的工作人员既是“运动员”又当“裁判员”，这些人可以轻易地以不宜公开、需要保密为由，阻碍他人了解权力运作的状况，消除可能形成制约的因素，阻挠来自各方面的监督，导致权力运作的公开度、透明度降低；也可以使权力运作的规定性程序和制约性措施随意设置、任意变更、似有若无、极具弹性，这种无序状态容易使权力行使者无视规则、胆大妄为，甚至走向违法犯罪。运用“制度加科技”的理念和方式，规范权力运作的程序化，就是把权力运行的全过程在计算机信息系统中进行流程再造，并在网上运行中细化和固化各个环节，使任何人只能通过这一系统行使权力，只能行使自己岗位权限内的权力，只能按照规定的程序行使权力，既不能放弃操作也不能延时操作、越权操作。限人限时限责，高度程序化的权力运作最大程度地限制了自由裁量权。同时，权力运行的每一项操作都在计算机网络上留下痕迹，更加便于制约和监督。
    一是公开透明。阳光是最好的防腐剂。运用“制度加科技”增加权力行使的透明度，就是在权限设置时注重内容公开，在权力运作时注重流程公开，使权力运行的各项制度设计更加科学，并通过网络技术，大力推行政务公开、信息公开，提高权力公开、信息共享的程度。既让掌权者清楚、更让旁观者明了权力行使的过程，打破权力封闭运行的状况，较好地解决权力运行内部难监督、外部不公开的问题。比如，上海在全市建立的支农惠农资金网络监管平台，将国家和市支农惠农政策，粮食、蔬菜、化肥和柴油等资金补贴，社会救助等资金发放情况全部在平台上进行公示。农民群众可以在全市所有行政村设立的平台终端上对政策措施、资金来源、发放情况以及本村所有村民实得数额进行查阅，监管部门也可以通过平台进行监管，基本杜绝了截留支农惠农资金等腐败现象。
    二是流程再造。权力流程上的不合理是导致权力易于腐败的一个重要原因。在增强权力配置科学性的基础上，对权力运行流程进行重新梳理、再造和优化，就是要让权力“用”得明白。其核心是抓住权力运作的主要环节，找出每个环节中的控制点，通过编制权力运行流程图使权力运行“流程化”，使某一项权力行使的责任主体、运行步骤、监督关系、投诉途径等清晰明了。比如，上海针对政府采购周期较长、效率较低、采购过程不够透明等问题，建立了政府采购信息管理系统。在采购模式方面，改变以往简单将招标限额标准以上的采购项目统一实施公开招标的方式，依据其项目特性划分为通用类产品和非通用类产品，实施分类采购。在竞价方式方面，采购人在电子集市采购过程中，可以通过在线议价、反拍和团购等多种商务竞价手段，邀请集市内所有同类供应商进行充分的市场竞争，利用市场这只“看不见的手”有效降低采购价格，采购周期从以往1个多月缩短到当天，采购平均价格从原来高于市场价降低到低于市场价约10%。
    三是网上运行。运用“制度加科技”规范权力运行过程意味着人和“机器”（对网络、计算机硬件和软件等的统称）共享权力。权力执行者必须按照软件程序的流程或规定去执行权力，一旦超出程序规定，将无法行使权力，在这个过程中，表面上仍是人在执行权力，但相比以前，执行者可能只拥有很小的自由裁量空间，甚至完全没有。权力或权力自由裁量空间的压缩就意味着腐败机会的减少。比如，上海在浦东新区市容局试点的行政处罚网上运行系统就是很好的例子。通过对行政处罚实行“一点（以违法行为为基点）三分（行政处罚自由裁量权内容分类、处罚幅度分档、违法情节分要素）”管理，执法人员只需根据违法行为的实际情况进行选择，电脑即可根据不同档次的权重自动生成处罚金额。同时，任何一个处罚案件的流转过程、文书制作、审批意见等信息均会被系统自动“登记在案”。这一系统打破了执法人员对自由裁量权的垄断，权力垄断程度的降低就意味着腐败机会和可能性的减小。
 
    三、运用“制度加科技”，加强对权力的制约与监督，有利于提高权力监督的刚性化
    缺乏规范的权力在设立时一般没有制定相关的监督制约制度，本身“先天不足”。即使制定了制度，也往往过于原则，操作性不强，显得“后天失调”。还有的更是把监督制约制度当作“显规则”，用来摆摆样子、撑撑门面，实际执行的却是“潜规则”，约定俗成、不言而喻。这些情况都严重削弱了权力监督的约束力，致使一部分掌握实权的权力机关和权力行使者，没有受到真正有效的监督，有的甚至处于“失监”的状态。制度的执行是制度是否有生命力的关键。运用“制度加科技”的理念和方式，提高权力监督的刚性化，就是利用信息技术“标准严密”、“客观公正”等特性，把一系列规范权力运行的制度置于无情的电脑控制下，置于科学化的流程监督中，使监督者了解掌握被监督者充分、及时、动态的信息，在动态中完善管理，在动态中加强监督，全面防控权力运行中的风险点，确保制度执行到位、监督有力有效。
    一是信息对称。信息不对称是导致监督失灵的重要原因。在传统监督模式下，监督信息不对称问题普遍存在，监督部门很难获得被监督部门执行权力的信息，其结果肯定是监督难和难监督。运用“制度加科技”，使监督者和被监督者同等地共享权力运行的数据和信息，监督部门的电子监察系统和权力机关的业务系统共享同一个系统后台，不仅克服了监督信息不对称问题，而且几乎达到了完全对称的程度，这也在一定程度上突破了我国现有监督体制的局限性。比如，上海在政府投资领域，针对当前投资项目审批部门多，各单位对产业政策、发展建设规划、市场准入等标准和政策掌握不统一，投资主管部门和各区县、各职能部门之间信息沟通不畅、信息共享不足等问题，建立了全市固定资产投资项目管理信息系统。系统覆盖市、区两级项目审批部门，25类政府资金来源和138个行业，发展改革、规划、土地、环保、建设、统计、住房保障、行政监察等部门信息数据共享，实行跨部门网上协同项目管理，基本实现了全部信息充分公开和共享。
    二是智能监督。监督是一项专业性很强且耗时耗力的工作，要快速正确处理大量的监督信息，是一件成本高昂的事情。而且在专业程度上，监督者往往又不如被监督者。但信息技术的高速发展，使得人工智能技术在权力监督中的运用成为可能，它可以极大地提升监督的专业化和科学化水平，促进监督能力和监督效果的飞跃。通过“制度加科技”，监督者只需要获取关键的监督信息，基于专家的监督经验和监督知识，查找出权力运行的主要风险点，设置风险阈值或风险标准，并编写进计算机程序，就能把大量的个人专业经验变成自动分析软件，且信息的获取和生成都由机器自动完成。通过智能监督，传统上专业能力不占优势的纪检监察干部就能实现与专业能手的平等对话，监督能力得到显著提升。比如，上海在全国率先开发的集平台操作、监测、预警和反馈为一体，具有自主知识产权的产权交易预警监测管理系统，采取红、黄、橙、绿灯标识的形式实施监测预警，对每笔交易行为进行扫描式诊断，即时跟踪研判，就能有效避免人为因素造成的各类交易风险。
    三是动态监控。与传统的事后静态监督手段相比，“制度加科技”是一种动态的全程监督方式，它能够突破时空限制，把各方面的力量有机统一起来，实现人、技术、制度无缝对接，延伸监督监控的范围和领域，提高监督的效能。比如，针对财政性资金和社会公共资金逐年递增、银行账户设置随意、资金管理存在很多漏洞的情况，上海正在加快建立全市财政性资金和社会公共资金网上运作系统，先期开展的区、镇、局试点工作表明，通过实行资金网上申请、网上审批、网上监督、网上公开，构建起一个对资金流向、流量和流速进行实时动态监控的平台和一套规范高效、信息共通的监控机制，能够实现对每一笔资金来龙去脉的监控，对资金流动异常情况的及时预警和处理，从而有效提升对财政性资金和社会公共资金收支用评等情况的监管水平。（作者系上海市委常委、纪委书记）